Artigos: Jorge Avila

A criminalidade e a violência consolidaram-se como a principal preocupação da sociedade brasileira. Nesse cenário, há um ponto específico, reiterado e estrutural, que já não pode ser tratado como anomalia: a capacidade de organizações criminosas de operar e coordenar suas atividades a partir do interior do sistema prisional.

Quando celulares entram de forma recorrente, quando comunicações ilícitas persistem e quando ordens externas continuam a ser emitidas de dentro das unidades, o que se revela não é apenas uma falha operacional, mas algo mais direto: em determinadas circunstâncias, o Estado não exerce controle pleno sobre um ambiente que deveria dominar por completo. Essa perda de controle pode decorrer de limitações estruturais, de gestão deficiente ou de conivência ativa ou passiva. Qualquer que seja a combinação desses fatores, o sistema prisional deixa de cumprir integralmente a função de interromper a capacidade de comando de indivíduos privados de liberdade.

O aspecto mais perturbador dessa situação é que ela não decorre da ausência de soluções. As tecnologias necessárias são conhecidas, maduras e amplamente utilizadas em ambientes de alta segurança. Scanners corporais, sistemas de visão computacional, algoritmos capazes de analisar imagens com consistência superior à humana e sensores de detecção eletrônica compõem um conjunto que não exige inovação disruptiva, apenas integração competente. A incorporação recente da IA generativa acrescenta a esse arranjo a capacidade de registrar decisões, interpretar eventos e produzir auditorias automatizadas.

Essa transformação incide sobre um ponto sensível do sistema atual: a discricionariedade. O modelo tradicional depende da interpretação humana em etapas críticas, o que abre espaço para erro, fadiga e permissividade. O modelo emergente desloca essa lógica ao tornar os protocolos verificáveis por construção: o ingresso passa a depender de etapas inescapáveis, a análise deixa de ser omitível e cada decisão passa a gerar registro. Nesse contexto, a IA não atua apenas como instrumento de eficiência, mas como mecanismo de contenção.

A experiência internacional oferece um contraponto claro. Países que enfrentaram a circulação de celulares em presídios trataram o problema como questão de engenharia organizacional. Em Cingapura, o sistema foi concebido de modo a eliminar etapas não auditadas, com controle de entrada rigoroso e rastreabilidade integral.

Em contextos distintos, a Coreia do Sul avançou na integração de sistemas e monitoramento centralizado, enquanto Estados Unidos e Reino Unido demonstraram que a combinação de scanners, detecção de dispositivos e disciplina operacional reduz a circulação de celulares. O contraste entre unidades onde essas medidas funcionam e aquelas em que perdem eficácia evidencia o peso da execução.

A evolução mais recente desse campo introduz uma camada adicional que altera qualitativamente o problema: a incorporação sistemática de inteligência artificial, tanto na sua vertente mais consolidada — o reconhecimento de padrões — quanto na sua forma mais recente e versátil — a IA generativa. Essa combinação desloca o sistema de um modelo baseado em vigilância passiva para um regime de supervisão contínua e auditável.

A chamada IA “convencional”, já amplamente testada em ambientes industriais e de segurança, permite extrair valor direto do enorme volume de imagens geradas por câmeras e scanners. Sistemas de visão computacional identificam objetos suspeitos em imagens de raio-X com consistência superior à humana, detectam padrões de ocultação e monitoram a aderência a protocolos. Em um ambiente prisional, isso significa que o próprio processo — quem passou por onde, em que ordem — torna-se objeto de verificação automatizada, reduzindo o espaço para desvios não registrados.

A introdução da IA generativa amplia esse horizonte ao permitir que o sistema não apenas detecte, mas também interprete e documente o que ocorre. Ela viabiliza a produção de registros estruturados, a contextualização de eventos e o encaminhamento automático para revisão. A auditoria deixa de ser episódica e passa a ser permanente.

Ao transformar decisões operacionais em dados analisáveis, a IA generativa reduz a opacidade desses ambientes e permite identificar padrões ao longo do tempo, comparar unidades e detectar recorrências incomuns. Nesse sentido, não apenas melhora a eficiência, mas altera as condições de responsabilização.

A combinação dessas duas vertentes permite que o sistema opere como uma estrutura de verificação contínua, na qual objetos, processos e operadores passam a ser monitorados de forma sistemática. Trata-se de uma mudança que reorganiza a relação entre ação, controle e responsabilidade.

Ao contrário da intuição comum, essa sofisticação não implica custos proibitivos. Um scanner corporal, hoje, situa-se na faixa de R$ 500 mil a R$ 1,3 milhão. A camada de câmeras, processamento e inteligência artificial, incluindo software, servidores e integração, pode ser implementada por algo entre R$ 1 milhão e R$ 5 milhões.

Mesmo considerando adaptações físicas e instalação, um sistema funcional de controle de entrada pode ser implantado por valores na ordem de R$ 2,5 milhões a R$ 6 milhões por unidade. Se ampliado para incluir detecção interna de dispositivos e capacidade de resposta operacional, esse número sobe para algo entre R$ 5 milhões e R$ 14 milhões. Em um cenário mais robusto, com controle avançado de comunicações, pode-se atingir R$ 12 milhões a R$ 30 milhões por presídio. Ainda assim, a escala permanece modesta quando comparada ao orçamento público. Equipar 50 unidades críticas com um sistema intermediário custaria entre R$ 250 milhões e R$ 700 milhões; mesmo um programa mais ambicioso dificilmente ultrapassaria R$ 1,5 bilhão. Em um país cujo orçamento federal se mede em trilhões e cujo gasto anual em segurança pública alcança dezenas de bilhões, trata-se de um investimento claramente administrável — sobretudo diante do custo econômico e social dos crimes que se originam ou se organizam a partir do sistema prisional.

A conclusão que se impõe é desconfortável, mas inevitável. Se a tecnologia existe, se o custo é relativamente baixo e se o impacto potencial é elevado, a persistência do problema não pode ser atribuída à falta de soluções. Ela aponta, antes, para limitações mais profundas: dificuldades de coordenação entre níveis de governo, incapacidade de padronizar processos, fragilidade de mecanismos de auditoria e, em última instância, tolerância a um grau de descontrole que, em outras áreas do Estado, seria considerado inaceitável. Não se trata de um déficit de inteligência técnica, nem da ausência de ideias inovadoras. Trata-se de um problema de governança permeável aos interesses das organizações criminosas, de incentivos mal talhados para os agentes públicos atuantes em presídios e de severas e evidentes falhas de execução.

É precisamente por isso que o tema deveria ocupar posição central no debate eleitoral. A segurança pública não se resolve com declarações genéricas de prioridade, mas com a implementação de soluções concretas para problemas bem definidos. O controle de comunicações em presídios é um desses casos raros em que o diagnóstico é claro, a solução é conhecida, o custo é conhecido e relativamente reduzido e o impacto é significativamente elevado.

Diante disso, as perguntas que se colocam aos candidatos deixam de ser retóricas e passam a ser operacionais. Pretendem ou não implementar sistemas automatizados de controle de entrada com uso intensivo de IA? Em que unidades começarão, com que cronograma e com quais recursos? Como garantirão que esses sistemas funcionem independentemente de decisões locais, reduzindo a margem para exceções informais? Que mecanismos de auditoria serão instituídos para assegurar que o controle seja efetivo e contínuo? E, sobretudo, como reagirão quando esses próprios sistemas evidenciarem falhas internas que hoje permanecem invisíveis?

No limite, esta é uma questão de escolha institucional. A tecnologia já permite substituir confiança por verificação, e discricionariedade por controle automatizado. A decisão de não fazê-lo, portanto, não decorre de impossibilidade técnica. Decorre sim do nível de interesse do governante em exercer o poder que lhe foi conferido pelas urnas no enfretamento do problema que mais aflige os eleitores e que é um dos maiores entraves ao desenvolvimento do país.”

O termo “vetting” vem do mundo das corridas de cavalos na Inglaterra do século XIX. A palavra “vet” é uma abreviação de “veterinary” (veterinário). Antes de uma corrida de cavalos começar, um veterinário precisava inspecionar o animal detalhadamente para garantir que ele estava saudável, em plena forma física e — crucialmente — que não havia sido dopado ou adulterado para fraudar o resultado da competição. Dizer que um cavalo passou pelo “vetting” significava que ele havia sido vistoriado por um perito independente e estava apto a competir de forma limpa.

Com o tempo, o termo saiu dos estábulos e entrou para o vocabulário da inteligência e da alta administração. O conceito de vistoriar um animal foi transferido para a análise de seres humanos. O processo de “Vetting” na Albânia é frequentemente citado como uma das reformas judiciárias mais radicais e profundas da história moderna. Implementado a partir de 2016 como condição sine qua non para a adesão do país à União Europeia, ele visava extirpar a corrupção sistêmica que paralisava o sistema de justiça albanês.

A reforma foi consolidada por meio de emendas constitucionais e uma “Lei de Vetting” (Lei nº 84/2016). O objetivo era reavaliar todos os cerca de 800 juízes e promotores do país. Para garantir a imparcialidade, foram criadas instituições temporárias e independentes: a Comissão de Qualificação Independente (IQC), para a primeira instância, e a Câmara de Recurso Especializada, vinculada ao Tribunal Constitucional. O diferencial crítico foi a criação da Operação Internacional de Monitoramento (IMO), composta por especialistas da UE e dos EUA, que supervisionaram cada etapa para evitar que a própria elite política local sabotasse o processo.

O processo foi dividido em três frentes de investigação independentes para cada um dos cerca de 800 juízes e promotores albaneses:

• Controle de Ativos (Patrimônio): foi a etapa mais rigorosa. O ônus da prova foi invertido: o magistrado deveria provar que cada centavo de seu patrimônio (e de seus familiares próximos) tinha origem lícita e declarada. Se um juiz possuísse um apartamento ou carro cujo valor não fosse compatível com seu salário histórico, e ele não conseguisse documentar a fonte do dinheiro, era automaticamente demitido.
• Controle de Integridade (Vínculos Criminais): analisou-se o contato de magistrados com o crime organizado. O “Serviço de Informação do Estado” (SHISH) e o Ministério do Interior forneciam relatórios. Se houvesse prova de reuniões não oficiais, troca de favores ou proximidade com figuras do submundo, o magistrado perdia o cargo.
• Avaliação de Competência: verificou-se o histórico de decisões judiciais, o respeito aos prazos processuais e a fundamentação jurídica dos vereditos.

Um dos pontos mais singulares da reforma albanesa foi a International Monitoring Operation (IMO). Diferente de outras reformas onde estrangeiros apenas dão conselhos, na Albânia os observadores internacionais (indicados pela Comissão Europeia) tinham o direito de participar de todas as audiências de reavaliação, ter acesso total aos dossiês de investigação e de apresentar provas e contestar as decisões das comissões locais se achassem que um juiz corrupto estava sendo “poupado”.

O impacto foi devastador para a estrutura antiga. Mais da metade dos juízes das altas cortes (Suprema e Constitucional) foi removida ou pediu demissão antes do início da avaliação para evitar a investigação de seus bens (alternativa conciliadora prevista na lei). Isso gerou o que juristas chamaram de “impasse institucional”: por vários anos, a Albânia ficou sem um Tribunal Constitucional funcional, pois não havia juízes “limpos” o suficiente para preencher as vagas. Atualmente, o país vive uma fase de reconstrução, onde uma nova geração de juristas está sendo treinada e empossada sob regras de transparência muito mais rigorosas.

A população albanesa apoiou o “Vetting” de forma esmagadora, mas com uma evolução para o ceticismo conforme surgiam efeitos colaterais. No início da reforma, o apoio popular ultrapassava os 80% em diversas pesquisas de opinião (como as realizadas pelo IDM e pelo PNUD). A população albanesa percebia o sistema judiciário como o setor mais corrupto do país, uma percepção alimentada por décadas de magistrados vivendo em mansões e dirigindo carros de luxo com salários de funcionários públicos. O “Vetting” foi visto como uma “operação de limpeza” necessária para cumprir a principal exigência para a entrada na União Europeia (um desejo da vasta maioria dos albaneses), mas também para acabar com a venda de sentenças em casos civis e criminais, percebida pela população como uma das principais responsáveis pela estagnação econômica do país.

Conforme o “Vetting” avançava, o apoio começou a ser testado pela realidade institucional. A demissão em massa de juízes (mais de 50% dos avaliados) deixou o Tribunal Constitucional e a Suprema Corte inoperantes por quase dois anos. A população começou a sentir o “preço da limpeza”: processos travados, falta de instâncias de recurso e um vácuo de poder. Nessa fase, o apoio continuava alto em relação ao objetivo da reforma, mas o pessimismo cresceu em relação à eficiência do Estado em repor os quadros técnicos.

Com o tempo, a oposição política começou a acusar o governo de usar o “Vetting” para aparelhar o judiciário, alegando que juízes próximos ao partido governante (Socialista) passavam mais facilmente, enquanto os ligados à oposição eram removidos. Isso dividiu a opinião pública. Embora a maioria ainda apoiasse a remoção de juízes ricos sem explicação, surgiu um medo real de que o sistema estivesse trocando “corruptos independentes” por “juízes politicamente leais”, e possivelmente também corruptos. Apesar disso, pesquisas recentes mostram que a população ainda prefere o sistema atual, em processo de purificação, ao sistema antigo, que era visto como um mercado aberto de decisões judiciais.

Vale ressaltar um aspecto que no Brasil e em muitas partes do mundo ofenderia aos brios dos mais nacionalistas: analistas que acompanharam as diferentes fases do processo apontam que o que manteve o apoio popular vivo durante os momentos mais críticos do “Vetting” foi a presença dos observadores da UE e dos EUA (IMO). O albanês médio confiava mais nos especialistas estrangeiros do que nas suas próprias instituições. Sem a chancela internacional, é muito provável que o apoio popular tivesse colapsado diante da paralisia do sistema de justiça.

Seria possível traçar um paralelo entre a Albânia e o Brasil nessa questão?

Traçar um paralelo entre o Judiciário da Albânia e o do Brasil exige, antes de tudo, uma distinção de escala e de natureza institucional. Enquanto a Albânia enfrentava uma corrupção de “balcão” (venda direta de sentenças e enriquecimento ilícito ostensivo), o Brasil apresenta um cenário de corrupção mais sofisticada, muitas vezes protegida por interpretações hermenêuticas e uma estrutura de privilégios legais que a Albânia não possuía de forma tão institucionalizada.

No Brasil, a percepção de corrupção no Judiciário não se limita apenas ao suborno direto, mas estende-se ao que se chama de “corrupção sistêmica” ou institucional. Isso inclui o uso político de liminares, o nepotismo cruzado e a forte presença de escritórios relacionados aos magistrados, especialmente nas cortes mais altas. Na Albânia, o problema era a origem do dinheiro: juízes com salários modestos possuindo frotas de carros de luxo. No Brasil, sem que se deixe de observar fenômeno semelhante, o foco recai também sobre a institucionalização de “supersalários” que extrapolam o teto constitucional através de penduricalhos, legalizados por decisões dos próprios tribunais, que é percebido pela população como uma forma encoberta de corrupção.

Outro ponto de contato é a impunidade interna. Tanto na Albânia pré-2016 quanto no Brasil atual, os órgãos de controle interno (como o CNJ no Brasil) são frequentemente criticados por aplicar penas brandas, como a aposentadoria compulsória com vencimentos proporcionais — o que, na prática, é visto pelo cidadão comum como um prêmio, e não como uma punição. A única saída honrosa oferecida pelo “Vetting” foi a opção entre o abandono do cargo sem qualquer regalia, ou a investigação criminal imediata e suas duríssimas consequências.

Se as imensas diferenças entre a Albânia e o Brasil desaconselham qualquer tentativa de replicação simplista da experiência, o caso do “Vetting” albanês demonstra, de maneira inequívoca, que quando uma nação decide de maneira afirmativa enfrentar seus problemas mais graves, até vendidos como insolúveis, ela encontra os caminhos, e os transforma em página virada de sua história de superação. 

Vivemos tempos de perplexidade com os superpoderes analíticos da Inteligência Artificial. Será que ela nos oferecerá os recursos para virar a página da corrupção de maneira menos traumática?

Acredito que sim, mas isso já é tema para outra reflexão.

O panorama das indústrias criativas em 2025 revela que o setor deixou de ser um mercado de nichos para se consolidar como o verdadeiro sistema circulatório da economia digital e do desenvolvimento sustentável contemporâneo. A convergência acelerada entre a tecnologia de ponta, as manifestações culturais e os novos modelos de negócio redefiniram as cadeias de valor globais, estabelecendo a criatividade como o núcleo central de qualquer processo de inovação. Neste cenário atual, profundamente marcado pela onipresença da inteligência artificial generativa e por uma busca incessante por conteúdos que carreguem autenticidade identitária, o Brasil se destaca sob um novo prisma. O país, reconhecido historicamente como uma potência cultural, agora enfrenta o desafio de converter esse capital simbólico em influência geopolítica e robustez econômica, aproveitando a maturidade de um ecossistema que aprendeu a transitar entre o analógico e o digital com uma versatilidade rara.

A gênese dessa força industrial brasileira remonta ao início do século XX, tendo encontrado na música o seu primeiro grande laboratório de profissionalização e exportação de imagem. O percurso iniciado na era do rádio, sob a égide pioneira de Carmen Miranda, estabeleceu o primeiro protótipo de um produto cultural brasileiro formatado para o consumo global. Ao transpor elementos da brasilidade para o mercado de Hollywood, criou-se um precedente de exportação que, embora estilizado, abriu caminho para a compreensão da cultura como um ativo comercial. Simultaneamente, dentro das fronteiras nacionais, a Rádio Nacional desempenhou um papel que ultrapassou o mero entretenimento, atuando como um agente de unificação nacional que conectou um território vasto por meio de ondas sonoras e forjou um repertório comum. Esse movimento não apenas consagrou figuras como Ary Barroso e Francisco Alves, mas efetivamente inventou a base do que viríamos a conhecer como música popular brasileira, estabelecendo os fundamentos de uma indústria que se provaria hegemônica.

Com sofisticação adicionada pela Bossa Nova e, posteriormente, o advento dos grandes festivais televisionados nas décadas de sessenta e setenta, a música brasileira consolidou-se como um produto de prestígio internacional e de consumo massivo interno. O suporte dado por uma indústria fonográfica pujante e o alcance amplificado pela televisão brasileira permitiram que artistas como Caetano Veloso, Gilberto Gil e Rita Lee se tornassem ícones de uma marca nacional resiliente. Em 2025, essa maturidade reflete-se em dados que confirmam a soberania absoluta da produção local no ambiente digital. Segundo os relatórios mais recentes da Pro-Música Brasil, a presença de artistas nacionais nas paradas de streaming superou todas as médias históricas anteriores, atingindo a marca surpreendente de 47 títulos nacionais entre os 50 títulos mais executados no Brasil, demonstrando que a conexão com o público nacional é o alicerce mais seguro para qualquer estratégia de expansão internacional.

A criatividade poética, melódica e rítmica que domina o mercado musical nativo se estende com vigor ao setor audiovisual. A televisão brasileira, que se profissionalizou ao ponto de se tornar uma das maiores do mundo, encontrou na telenovela audiências no mundo inteiro e o seu grande veículo de exportação de hábitos e estéticas, criando o hoje reconhecido “Brazilian way of life” – identificado, sim, como alegre e cordial, ainda que em meio à violência e a dificuldades de todas as ordens.

Em 2026, essa competência narrativa já não se limita ao formato tradicional da teledramaturgia. A indústria audiovisual brasileira vive hoje uma fase de expansão nas plataformas globais de streaming, nas quais séries e produções cinematográficas dialogam com audiências internacionais sem perder a essência local. O sucesso de obras premiadas em festivais e a presença constante de títulos brasileiros nos catálogos mundiais comprovam que a capacidade de produção nacional atingiu um nível de excelência técnica e competência narrativa que permite ao país competir em pé de igualdade nas grandes praças globais do entretenimento contemporâneo.

A força das indústrias criativas brasileiras encontra sua expressão mais evidente e vibrante na economia de experiências, um segmento que transcende o entretenimento para mobilizar infraestruturas críticas de logística, tecnologia e serviços. O Brasil consolidou-se como uma potência em eventos ao vivo, onde marcas históricas como o Rock in Rio e os grandes festivais de cultura regional funcionam como plataformas de inovação em tempo real. No topo dessa pirâmide está o Carnaval, que no cenário atual é compreendido como a indústria criativa mais complexa do planeta. Ele não representa apenas uma celebração sazonal, mas um ecossistema perene de alta tecnologia artesanal e engenharia logística que irriga o Produto Interno Bruto durante todo o ano, integrando desde a indústria têxtil e de novos materiais até sistemas avançados de gestão de fluxos urbanos e turismo inteligente.

Dentro desta dinâmica, o setor audiovisual emerge como o potencial catalisador da economia nacional, indo muito além da simples exportação de imagens ou do merchandising tradicional. O conteúdo audiovisual tornou-se o componente essencial na composição de produtos e serviços de naturezas diversas, atuando como a interface primária entre as empresas e seus consumidores em um mundo cada vez mais digitalizado. Na saúde e na educação, por exemplo, a produção de conteúdos imersivos e tutoriais de alta fidelidade permite a expansão de serviços à distância com uma eficácia sem precedentes. A instrução de procedimentos médicos complexos ou o treinamento técnico industrial agora dependem de uma narrativa audiovisual sofisticada, que transforma manuais de instrução estáticos em experiências de aprendizado dinâmicas, reduzindo custos operacionais e elevando o valor agregado de produtos físicos e serviços brasileiros no exterior.

Essa transversalidade ganhará contornos ainda mais estratégicos com a introdução massiva de avatares e robôs na prestação de serviços e com a expansão das fronteiras do metaverso. Nesse futuro próximo em acelerada construção, o audiovisual brasileiro, com sua competência para a criação de tipos e personagens carismáticos, poderá ocupar uma posição central na humanização de todo tipo de interfaces tecnológicas. As empresas de comunicação e tecnologia utilizam o design de movimento e a narrativa cênica para conferir identidade a assistentes virtuais e sistemas de atendimento, transformando interações automatizadas em experiências de engajamento profundo.

Assim, o audiovisual deixa de ser um setor isolado para se tornar a linguagem fundamental da economia de serviços, onde a venda de um ativo turístico ou de um empreendimento imobiliário ainda em projeto ou construção é indissociável de uma representação narrativa digital que permita ao potencial cliente antecipar com realismo a experiência do produto antes que haja possibilidade de qualquer contato físico.

Portanto, o desafio brasileiro em 2026 não é apenas o de produzir cada vez mais cultura, mas o de integrar essa capacidade criativa em todas as camadas da economia. A inteligência narrativa aplicada ao desenvolvimento de plataformas e à sofisticação de serviços à distância permitirá que o Brasil exporte não apenas o produto, mas a própria experiência emocional de consumo à brasileira, carregada da empatia que o mundo vê existir entre nós mais do que na média do mundo, e da simpatia, que inegavelmente esbanjamos.

Quando manuais de vídeo substituem papéis e avatares expressivos mediarem todas as transações comerciais globais, o país deverá utilizar sua diversidade cultural e seu capital criativo para aumentar a produtividade e a competitividade de sua indústria. Ao reconhecer o audiovisual como esse eixo integrador, o Brasil conecta seu passado de rádio e televisão ao futuro da automação e do metaverso, garantindo que sua voz e sua estética sejam os motores de um novo desenvolvimento econômico, mais sustentável, inclusivo e sistêmico.

O debate sobre a moralidade e a legalidade das remunerações no serviço público brasileiro atingiu um ponto de saturação que exige um retorno rigoroso à fonte da lei fundamental. A Constituição Federal de 1988, em seu Artigo 37, inciso XI, estabelece de forma inequívoca que a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos ministros do Supremo Tribunal Federal. A redação constitucional é claríssima ao determinar um teto global, uma barreira que deveria servir como o limite máximo de exaustão do erário com o pagamento de indivíduos. No entanto, o que se observa na prática das últimas décadas é a construção de uma engenharia jurídica sofisticada, dedicada a “regulamentar” o que não precisa de regulamentação, buscando brechas para contornar um mandamento que deveria ser autoexecutável e absoluto.

A grande distorção desse sistema reside na manipulação terminológica das chamadas “verbas indenizatórias” ou “adicionais indenizatórios”. Por definição lógica e jurídica, uma indenização serve para recompor o patrimônio de quem sofreu um dano ou realizou uma despesa em nome do serviço. No entanto, o cenário brasileiro consolidou uma “loucura normativa” na qual pagamentos recorrentes, de valores fixos e natureza nitidamente salarial, são batizados de indenização apenas para serem expelidos do cálculo do teto. É uma contradição em termos: se uma verba é paga todos os meses, sem variação e sem a necessidade de prova de desembolso prévio, ela não é indenizatória; ela compõe a remuneração e, portanto, deveria estar compulsoriamente contida no limite teto. A tentativa de criar leis para validar esses penduricalhos sob a máscara da indenização é uma afronta direta à clareza do texto constitucional que não faz distinção entre rubricas ao fixar o limite máximo de gastos por servidor.

Para resgatar a integridade do teto, é preciso confrontar o que se consagrou como indenizável no setor público com os parâmetros do mundo real e da própria administração indireta. Por uma questão de coerência administrativa e ética, o parâmetro para o que é passível de indenização deveria ser o que já é praticado pelas empresas estatais e pelas grandes multinacionais em relação aos seus executivos e funcionários. Nesses ambientes, a indenização é restrita a despesas comprovadas de deslocamento em serviço — e não o trajeto rotineiro para o trabalho —, missões de representação devidamente documentadas e gastos excepcionais realizados no estrito interesse da organização. Trata-se do reembolso de um custo real e comprovado, e não de um acréscimo patrimonial disfarçado que visa inflar o contracheque acima do que a Constituição permite.

Ao se afastar dessa lógica, o legislador brasileiro permitiu a proliferação de uma lista absurda de “direitos” que desafiam o bom senso e a saúde fiscal do país. Não há justificativa racional ou constitucional para que o erário suporte verbas destinadas a cobrir o desgaste de vestimentas, despesas com festividades de final de ano ou qualquer outra das dezenas de rubricas criativas que surgem nos tribunais e assembleias. Cada um desses penduricalhos, ao ser validado à revelia da Constituição, contribui para uma casta de servidores que vive em uma realidade paralela ao cidadão comum, subvertendo a função pública e transformando o teto em uma linha meramente sugestiva, enquanto a regra deveria ser a contenção absoluta e o respeito ao limite estabelecido pela Carta Magna.

É imperativo desmascarar a falácia jurídica que tenta conferir legalidade ao que é, em essência, um drible administrativo sobre a vontade do constituinte. A tentativa de usar a lei para flexibilizar o que é claramente estabelecido no texto constitucional — o limite intransponível do teto — revela um esforço deliberado de se criar uma “Constituição de exceção” para as elites do funcionalismo. Quando o legislador ou os órgãos de controle e os tribunais se prestam a criar caminhos para que verbas supostamente indenizatórias ignorem o teto, eles estão, na verdade, ferindo o princípio da unidade da Constituição. Sabemos que nosso déficit educacional gera analfabetos funcionais, que não conseguem entender um texto que uma criança de nove anos, que teve acesso à boa alfabetização, não tem dificuldades para interpretar. A ideia de um “teto de remuneração” pode envolver conceitos não empregados por crianças, mas qualquer adulto bem alfabetizado entende perfeitamente o que isso quer dizer.

Flexibilizar o que é indenizatório pode virar (e já virou) um saco sem fundo: ao final, toda remuneração é indenizatória, como sugere sua própria etimologia – ela nos indeniza pelo esforço já empreendido, e é recorrente. Marx falava de condição de reprodução da capacidade de trabalhar: repor nossas energias com alimentos, trocar as roupas já desgastadas, recompor os gastos das férias e do Natal passado para que se repitam neste ano e nos anos vindouros. Não faz sentido lógico que o mesmo Estado que exige o rigor fiscal e a contenção de gastos em setores essenciais, como saúde e educação, permita que sua cúpula desenhe mecanismos para garantir rendimentos reais que, em muitos casos, dobram ou triplicam o valor que a lei máxima define como o ápice da pirâmide remuneratória.

Se um servidor recebe um “auxílio” qualquer que não requer a apresentação de uma nota fiscal de serviço prestado ou de um custo incorrido, esse valor é recorrente, é reposição da condição de trabalho e compensação indenizatória pelo esforço previamente empreendido. É inequivocamente parte da remuneração, e qualquer argumento em contrário não deveria sequer ser aceito pelo STF, pois as horas de trabalho dos magistrados também são remuneradas pelo contribuinte. Adicionar receitas recorrentes é também uma afronta ao conceito de subsídio, que foi desenhado na reforma administrativa de 1997 justamente para ser uma parcela única, eliminando a balbúrdia de gratificações e adicionais que serviam de sombra para os excessos do passado. O que vemos hoje é o ressurgimento dessa mesma balbúrdia, agora travestida de indenização, criando um abismo entre o texto da lei e a folha de pagamento.

A convergência com os padrões de governança global não é apenas uma sugestão ética, mas uma necessidade de sobrevivência institucional. Nas democracias desenvolvidas e no setor corporativo de alto nível, o conceito de indenização é tratado com o rigor de uma prestação de contas: indeniza-se o combustível da viagem de trabalho, a diária de hospedagem em missão oficial e o custo de representação em eventos de Estado, sempre mediante comprovação. No Brasil, o desvirtuamento chegou ao ponto de se pretender indenizar o ócio, o tempo de moradia ou o simples exercício da função. Essa distorção drena recursos que deveriam financiar a modernização do próprio Estado e a prestação de serviços ao cidadão, servindo apenas para sustentar privilégios que não encontram eco em nenhum outro lugar do mundo desenvolvido ou no mercado privado nacional.

Em última análise, a defesa do teto global — sem aspas e sem exceções — é a defesa da própria República. Enquanto houver espaço para que leis ordinárias ou resoluções internas “interpretem” o artigo 37 da Constituição para além do seu sentido literal, o Brasil continuará a ser um país onde a lei vale para todos, mas há alguns que estão acima desses todos, e fazem o que quiserem. É preciso encerrar a era da criatividade legislativa em benefício próprio e de apaniguados.  A única regulamentação necessária para o teto constitucional é o seu cumprimento imediato e integral, devolvendo à verba indenizatória o seu único papel legítimo: o de reembolso estrito, documentalmente provado, por despesas excepcionais realizadas no exercício do dever e no interesse exclusivo da sociedade.

O problema das emendas parlamentares é que elas são essencialmente dinheiro público mal usado, quando não simplesmente perdido. Mas por quê?

Tudo começa com um evidente desvio de finalidade. Os deputados federais não são vereadores, e o orçamento federal não se destina a arcar com despesas e custos de investimentos da alçada dos municípios. O mandato dos parlamentares federais é discutir, aprovar e fiscalizar a execução do orçamento federal. Não há espaço nas agendas do Congresso Nacional para discutir pequenos investimentos municipais. Para isso existem as Câmaras de Vereadores. Contudo, as Câmaras não têm mandato para discutir a destinação de remessas voluntárias do governo federal. Isso, em princípio, não está errado quando as remessas voluntárias são originadas de programas federais, devidamente concebidos de maneira técnica nos ministérios e autarquias federais e discutidos e aprovados pelo Congresso Nacional, como parte do orçamento federal.

Mas, quando se trata das tais emendas parlamentares, não se sabe nada sobre a concepção dos projetos, e se tem certeza apenas de uma coisa: eles não passaram pelo escrutínio de nenhuma instância eleita para aprovar gastos públicos. São investimentos de alçada municipal, destinados de maneira nada transparente para algumas centenas dentre os milhares de municípios brasileiros. Ainda que os recursos transferidos por esse mecanismo fossem executados com probidade, tais gastos seriam ilegítimos, pois nunca foram justificados, defendidos, discutidos e aprovados, nem pelo Congresso nem pelas Câmaras de Vereadores. Desse vício de origem se desenrola toda uma série de consequências, nenhuma delas boa para a cidadania, para o federalismo ou para a democracia.

Ao propor esse tipo de emendas ao orçamento, os deputados, alguns talvez sem perceber, comprometem dinheiro público como se faz numa ação entre amigos – só que com dinheiro que não é nem deles, nem do amigo. Frutos de negociação pessoal não transparente entre parlamentar, prefeito e talvez algumas poucas autoridades municipais, a ninguém deve surpreender o fato de que essas emendas, ao final, não resultem em nenhuma contribuição relevante para o bem público.

Mas não fica por aí. Como sentenciou em conferência recente a professora Aspásia Camargo, no Brasil acabamos por criar um desequilíbrio estável ao buscarmos acomodar aquilo que por vício de origem deveria ser extirpado ou radicalmente transformado. No caso, o vício de origem verdadeiro pode ser localizado na iniquidade distributiva consignada na Constituição de 1988, que tornou os municípios clientes passivos do governo central. A excessiva centralização dos recursos na União torna o presidente da República, o Congresso Nacional e até os tribunais superiores participantes de uma barganha absolutamente descabida e necessariamente viciada para definir prioridades de investimentos da alçada municipal.

As consequências se espalham como os tentáculos de um polvo mal-formado, incapaz de se equilibrar: o dinheiro remetido não pode ser complementado por contrapartidas locais, pois os projetos que são objetos de emendas geralmente não constam dos minguados orçamentos municipais. Os municípios não estão preparados para executar os investimentos propostos, pois suas já débeis estruturas administrativas mal dão conta dos projetos previstos nos orçamentos municipais. Os projetos não são executados a contento, ou simplesmente não são executados. De muitos desses projetos, parte dos recursos ou sua totalidade é destinada a outras finalidades. De outros, parte ou todo é simplesmente apropriado indevidamente por alguém.

A Controladoria-Geral da União e o Tribunal de Contas da União não podem se omitir, pois se trata de dinheiro federal. Contudo, quem governa o TCU são os parlamentares, eleitos pelo povo para aprovar o orçamento federal e fiscalizar sua execução, enquanto a CGU atua preventivamente para garantir que, na ponta, os órgãos federais ajam na forma da lei e conforme as prioridades do presidente da República devidamente consignadas no orçamento federal. No caso das emendas parlamentares, é evidente que isso não tem como funcionar. A CGU não tem mandato nem possibilidade legal para imiscuir-se nos assuntos municipais. Os governadores do TCU, que são os parlamentares, não querem que emendas parlamentares sejam objeto de restrições do TCU.

A bem da verdade, a execução dessas emendas foge da alçada do TCU, pois, se tratando de despesas municipais, sua eventual má execução jamais poderia motivar a rejeição das contas do presidente da República e menos ainda motivar o seu impedimento – razão de ser primeira dos tribunais de contas, que devem zelar pela boa governança das esferas administrativas de suas alçadas – e apenas delas. Além disso, esses órgãos de controle são federais e não foram desenhados para realizar tarefa tão fragmentada e dispersa no território nacional. Eles inventam formas mais ou menos desajeitadas, amostragens e sorteios, para controlar esse gasto diluído que não foi jamais discutido ou apresentado a segmento algum da União de forma transparente. É totalmente claro que uma coisa dessas não tem chance nenhuma de dar certo.

O vício de origem está, portanto, inscrito na Constituição de 1988. A União concentra recursos em excesso e isso cria a necessidade de repasses obrigatórios e voluntários. Esses últimos, por sua vez, são tudo que se pode precisar para que o patrimonialismo brasileiro se ponha em ação. Eles ensejam a oportunidade da distribuição clientelista de recursos pelos parlamentares federais aos prefeitos a que são organicamente vinculados no tabuleiro eleitoral.

Se o volume total desses recursos hoje destinados às emendas fosse canalizado diretamente para os municípios, distribuídos segundo critérios razoáveis de rateio, isso aportaria em média cerca de R$ 14 milhões para investimentos a cada município. Parece pouco, mas não é. O número de quase seis mil municípios é que é grande demais, o que faz com que cada cidade brasileira tenha, em média, 35 mil habitantes. O montante das emendas corresponde a quase R$ 400 por habitante. Em uma família de quatro pessoas, representa R$ 1.600 por ano. O primeiro ponto a destacar deve ser este: em um país muito pobre, com renda familiar modal anual de menos de R$ 20 mil, se esse dinheiro fosse igualmente distribuído entre os cidadãos, ele representaria de um a dois rendimentos mensais adicionais para mais de 70% das famílias brasileiras.

Um caminho positivo, até pelo ineditismo na cultura tributária brasileira, seria, portanto, simplesmente reduzir a tributação, desonerando, por exemplo, a folha de pagamentos e direcionando os recursos que vão para as emendas parlamentares para as destinações hoje consideradas meritórias das contribuições sociais que, ainda que bem aplicadas, inexoravelmente depreciam os salários já baixíssimos da economia brasileira.

Mas qualquer forma racional de repasse compulsório desses recursos aos municípios seria também muito positiva. Os mais de R$ 70 bilhões destinados às emendas teriam alocação mais transparente e justa do que a produzida pelas emendas discricionárias, pois assim não se beneficiariam apenas os municípios selecionados de maneira clientelista pelos parlamentares, e se teria oportunidade de discutir, no foro adequado, as prioridades que deveriam ser atendidas. O controle seria automaticamente transferido para os órgãos de contas municipais e estaduais, subordinados, como devem, às Câmaras de Vereadores e às Assembleias Legislativas dos estados.

Alguns hão de estranhar essa proposição. Afinal, não é voz corrente entre prestadores de serviços que as contratações dos municípios brasileiros são objeto de descarada corrupção? Não se ouve pelos corredores que praticamente não há pagamentos efetuados pelos municípios sem a exigência de rebates, contribuições para “caixas de campanha” ou favores de alguma espécie? Que, apesar de ser isso de conhecimento público, os órgãos de controle pouco são capazes de fazer para evitá-lo?

Sim, disso sabemos todos, mesmo sem querer. Mas colocar cada coisa em seu lugar é o começo necessário para se desestabilizar a má gestão e a corrupção, removendo-as da zona de conforto da absoluta falta de transparência e possibilidade de controle. Enquanto o investimento municipal se mantiver em desequilíbrio estável, sustentado por mecanismos disfuncionais como as já tão mal afamadas emendas parlamentares, muitos governadores e prefeitos continuarão removendo gestores públicos eficientes e honestos por “não apresentarem resultados”. Leia-se: por não contribuírem para o caixa paralelo de alguma das inúmeras ações entre amigos bancadas pelo contribuinte, perplexo e impotente diante de tamanho descalabro.